Colombia, lo que viene después del acuerdo de paz

El post-conflicto en Colombia tendrá un desarrollo técnico y político de acuerdo con cada uno de los apartados del Acuerdo de Paz (desarrollo agrario integral; participación en política; fin del conflicto; drogas ilícitas; víctimas; e implementación, verificación y refrendación). Las semanas y meses por delante serán decisivos (desarme y conferencia final de las Farc y referéndum). Pero el éxito de largo plazo estará garantizado por cambios fundamentales en la estructura estatal y económica del país.

Camila, que se arregla el cabello en una tienda, ingresó en las FARC tras la matanza de su familia por parte de paramilitares. Zoe Beri

Por Mariano Aquirre* para RFI

Pocos días antes de alcanzar el acuerdo final entre el gobierno de Colombia y las Farc, el jefe de la delegación gubernamental, Humberto de la Calle, declaró al periódico El Tiempo: “Yo no creo que siga una ausencia de conflicto. Es un error de cierta clase dirigente creer que conflicto es igual a Farc. Si se suprime a las Farc, se suprime el conflicto. No es así. Las Farc ingresarán sin armas a la política, pero con ellas o sin ellas hay elementos de conflicto en una sociedad tan desigual. El paso a la modernidad es que podamos administrar esos conflictos en democracia, de manera razonable, con canales de diálogo, sin necesidad de acudir a la fuerza. Si lo logramos, si desaparecen las armas en manos de las Farc (y del Eln, si finalmente se deciden), tendremos una sociedad en conflicto y con enormes diferencias, pero las superaremos a través de herramientas democráticas y no violentas”.

Las dos primeras cuestiones planteadas por de La Calle no son parte formal del acuerdo. Sólo la tercera tiene relación en la medida que se trata desde ahora de separar las armas de la política, pero las tres constituyen una mirada estratégica para el país.

El país más desigual

Un informe de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) de 2016 indica que la desigualdad en Colombia es de las mayores del mundo. La desigualdad es uno de los más graves problemas que enfrenta el sistema internacional. Un pequeño sector de la sociedad global acumula crecientemente riqueza, conocimiento tecnológico, orientación a la producción y el consumo frente a millones de personas que pierden capacidad adquisitiva, acceso a bienes y servicios básicos y capacidad de ahorro.

América Latina es la región más desigual del mundo y, según el informe de CEPAL, Colombia es el país latinoamericano que concentró entre 1993 y el 2014 la mayor parte del ingreso en el 1 por ciento más rico de la población. Este sector captura el 20,5 por ciento del ingreso total del país, y tiene una gran capacidad para evasión de impuestos y reproducir sus beneficios.

La desigualdad, que no es lo mismo que la pobreza, no se corrige sólo promoviendo empleo (algo complicado cuando la tendencia actual es a la sustitución de empleo humano por robots e inteligencia artificial) sino que tiene relación con los servicios que presta el Estado y con un eficaz sistema impositivo orientado a la justicia social. De acuerdo con el informe ‘Panorama social de América Latina 2015’, de la CEPAL, el gasto social en Colombia es de aproximadamente 400 dólares por habitante, frente a 1.841 dólares por habitante en toda la región, siendo, por lo tanto, uno de los más bajos. Igualmente, dicho gasto en Colombia equivale a cerca del 13 por ciento del producto interno bruto (PIB), mientras que en toda la región alcanza el 19,5 por ciento de la producción total de la economía.

Como otros países de la región, Colombia ha tenido un desarrollo desigual que se manifiesta en la tensión entre ciudades/poderes centrales y periferia que afecta a comunicaciones, comercio interior, acceso a bienes y formas autoritarias locales de poder político y para-militar (caciquismo). El narco y las guerrillas se han podido desarrollar gracias a las deficiencias del Estado.

En los últimos años ha habido avances en la reducción de la pobreza, especialmente gracias a programas sociales del gobierno y una ligera mejora en el empleo, pero según estudios oficiales, la mitad de los colombianos estaba en 2002 en condición de pobreza (el 49,7 por ciento). Actualmente se ha reducido a poco más de la cuarta parte de la población (27,8 por ciento). En contra de estas mejoras va el hecho que la desigualdad del ingreso todavía se mantiene en niveles altos y se reduce muy lentamente. El coeficiente de Gini, que marca 0 para la equidad perfecta y 1 para la total desigualdad, pasó de 0,538 en 2014 a 0,522 en 2015. Una cuestión clave para disminuir este coeficiente es avanzar en una radical reforma tributaria.

Un estudio de la organización de cuestiones legales Dejusticia titulado El derecho al Estado indica que la falta de presencia y protección del Estado en zonas sometidas a una especie de apartheid que ocupan más del 60% del territorio nacional deja sin garantías de efectividad de los derechos políticos, económicos y sociales a aproximadamente 6 millones de personas (14% de la población total del país). Los indígenas, afrodescendientes y campesinos en general son los sectores más marginales.

El estudio indica que en “Colombia existe un estado social de derecho consagrado en la Constitución y las leyes, pero su presencia en el territorio no es homogénea, como lo suponen sus normas, sino flexible y dispar”. Esto significa que “subsisten amplios espacios del territorio nacional en donde el Estado no ha conseguido sobreponerse a los llamados “hombres fuertes” (gamonales, mafiosos, terratenientes, guerrilleros, etc.) ni mucho menos ha logrado democratizarse ni legalizarse”.

Esta falta de Estado deja espacio a actividades ilícitas, a la explotación de grupos étnicos tradicionalmente marginados y vulnerables, y que la violencia (y la consiguiente inseguridad) sea una de las formas centrales de relación entre las personas y comunidades. El estudio de Dejusticia cruza datos sobre pobreza, pertenencia étnica de la población, presencia de grupos armados y minería ilegal demostrando qué cada factor potencia a los otros.

La modernidad

En el estado colombiano no se llevó nunca a cabo una modernización completa de sus estructuras. Diversos factores han colaborado para que permanezca el abismo entre la Constitución y las leyes, de un lado, y la realidad política, económica y social del país, por otro. Entre ellos se encuentran la herencia colonial, el patrimonialismo de las élites terratenientes, las fracturas geográficas, las guerras civiles entre liberales (federalistas) y conservadores (centralistas), el desplazamiento llevado a cabo en diferentes momentos de la historia pasada y reciente de población rural a zonas improductivas y la apropiación ilegal de tierras y terreno públicos tanto para cultivos productivos como para beneficiarse de la renta.

Igualmente, la convivencia en determinados momentos de fuerza pública con grupos armados (paramilitares), el surgimiento de las guerrillas y el crecimiento y entrecruzamiento del narcotráfico con la corrupción empresarial han debilitado al Estado. Como indica el profesor Mario Ramírez-Orozco, de la Universidad de La Salle, “(e)n Colombia existe una simbiosis de conveniencia mutua entre funcionarios públicos y comerciantes legales con delincuentes que se benefician de las debilidades del sistema jurídico y de la tolerancia social”.

La corrupción y la falta de rendición de cuentas por parte del poder político es uno de los grandes obstáculos para la modernización. Colombia ocupa el puesto 83 del ranking de percepción de corrupción entre 167 países que realiza la ONG Transparencia Internacional en el que 0 es percepción de altos niveles y 100 de bajos niveles. Según Elisabeth Ungar Bleier, Directora Ejecutiva de Transparencia Internacional por Colombia, “la corrupción puede ser el mayor riesgo para una paz estable y duradera”.

Esta organización recomienda mayor libertad de prensa, acceso a información sobre presupuestos del gobierno, altos niveles de integridad en los cargos públicos, un órgano de control técnico e independiente y un poder judicial que no haga distinciones entre ricos y pobres. Un aspecto central en la teoría de la modernización del Estado es, precisamente, que cuente con un sector de funcionarios públicos que sirvan al Estado y no a los poderes políticos y económicos.

Un problema grave es un ineficiente sistema impositivo que no genera suficientes fondos públicos. Según datos del Banco Mundial, en 2012 Colombia exhibía “ingresos tributarios relativamente bajos para su nivel de desarrollo. Entre los años 2007 y 2009, los ingresos del Gobierno Central promediaron un 14.0 por ciento del PIB, lo cual es sustancialmente menor al nivel de ingreso esperado (20.6 por ciento del PIB), dado el PIB per cápita colombiano. Este nivel de ingresos es el segundo más bajo entre siete países latinoamericanos Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México, Perú, y Venezuela, cuyo promedio es de 17.1 por ciento”.

Un estudio de la organización Justicia Tributaria indica que la autoridad tributaria es débil, y hay una enorme evasión y engaño en el pago de los tributos; la estructura productiva presenta una tendencia al decaimiento de las actividades generadoras de riqueza y al aumento de la informalidad, lo que genera un hueco en la tributación; hay inmensa corrupción; la normatividad tributaria es inadecuada y desigual. El sistema tributario colombiano está fuertemente sesgado contra los sectores de menos recursos de la población.

Esta organización concluye que “Los sectores económicos más poderosos del país son quienes más se han beneficiado de los constantes cambios en la tributación, (…) los sectores financiero y minero, son quienes se llevan una gran parte en exenciones tributarias, y mientras sus ganancias siguen aumentando el recaudo de impuestos crece a un menor ritmo. Son las clases media y baja quienes tienen que asumir una gran carga tributaria, por no tener mecanismos que logren reducir sus impuestos. Se ha evidenciado que las distintas reformas no han logrado reducir la desigualdad en el país”. La débil tributación afectará profundamente a la implementación del acuerdo de paz. El Estado precisará recursos, y no puede aspirar que la mayoría provengan del exterior.

El postconflicto tendrá una estrecha relación con la modernización del Estado. Según el experto Alexánder Segovia es fundamental situar históricamente al postconflicto en la fase del proceso de modernización que se encuentra el país que acaba de salir de la guerra.

La necesaria reforma rural

La cuestión de la modernidad a la que alude Humberto de la Calle está profundamente asociada con la cuestión rural. Los conflictos violentos han estado asociados a la lucha por la tierra. Entre el 40 y 50% del sector rural carece de título de propiedad.

El Estado colombiano, según el experto Alejandro Reyes, quien fue asesor de la mesa de negociación de paz en La Habana, ha sido débil y poco transparente en su capacidad de registrar y proteger los derechos de propiedad, pese a las numerosas leyes del derecho agrario. “También, indica, ha sido variable y precario el control estatal del territorio, de forma que la fuerza ha tenido ventajas para traducirse en conquistas territoriales y apropiación de tierras o para proteger su propiedad”. Los grupos dominantes acumularon tierras, dejando pocos espacios para la producción generando altos precios y rentas de la tierra, “a expensas del resto de la sociedad, que valoriza las tierras a medida que las rodea de infraestructuras”.

La fase de post-conflicto tendrá que estar orientada a crear estado (infraestructuras y servicios) en las regiones hacia las que no llega a la vez que adoptar, como indica Reyes, un enfoque territorial que respete la voz de las comunidades locales, sus necesidades, los requerimientos medioambientales y la necesidad de promover desarrollo viable. Esto requerirá negociaciones, una visión de bien común y un estado dispuesto a ser legalmente eficaz y no orientado a beneficiar a los más poderosos.
La cuestión de la tierra tendrá una fuerte vinculación con el proceso de desarme, desmovilización y reintegración de combatientes (DDR). No bastará con dar tierra a los campesinos, como se ha hecho en otros procesos de paz, ni hacer más leyes de reformas agrarias. Es necesario situar al sector rural en las dinámicas productivas, los problemas ambientales y de sostenibilidad y las disputas sobre tierras con titulación controvertida. O sea que se precisa una reforma del sector con políticas públicas, una regulación de la intervención privada y la regularización de la propiedad a través de un catastro, un censo y otras serie de medidas.
En procesos de paz anteriores se aplicaron programas de liberalización e incorporación rápida al mercado local y global. El resultado fue negativo, en parte porque comunidades locales que han estado marginadas no tienen la suficiente capacidad de adaptación a políticas de racionalidad empresarial que antepone la competencia y el beneficio a la reparación de la injusticia social.
Una etapa inédita
Una cuestión clave en el postconflicto será ocuparse de las diversas realidades y percepciones que tiene la violencia para diferentes sectores de la población. La guerra no ha sido en Colombia sólo el enfrentamiento entre la fuerza pública y las Farc sino que ha impregnado al conjunto de la sociedad en diferentes niveles. Inclusive los sectores que están alejados de la violencia pueden hacerlo porque viven rodeados de medidas de seguridad.
El acuerdo no cubre todas las cuestiones que afectan a la estructura del Estado en Colombia ni las injusticias sociales y problemas estructurales, pero en la medida que su implementación sea efectiva tendrá un importante efecto multiplicador generando mecanismos para enfrentar otras previsibles formas de violencia. El postconflicto es la puerta de entrada a reformas en el Estado que hagan efectiva la formalidad jurídica con la realidad.
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* Mariano Aguirre es el director del Norwegian Peacebuilding Resource Centre (NOREF), en Oslo.